НОВОСТИ

ПРОКУРАТУРА для ВСЕВОЛОЖСК-ИНФО

НАЛОГ-ИНФОРМ

МУНИЦИПАЛИТЕТЫ

ПОСЕЛЕНИЯ:

ВСЕВОЛОЖСК

СЕРТОЛОВО

ДУБРОВСКОЕ

ЗАНЕВСКОЕ

КОЛТУШСКОЕ

КУЗЬМОЛОВСКОЕ

ЛЕСКОЛОВСКОЕ

МОРОЗОВСКОЕ

МУРИНСКОЕ

НОВОДЕВЯТКИНСКОЕ

РАЗМЕТЕЛЕВСКОЕ

РАХЬИНСКОЕ

РОМАНОВСКОЕ

СВЕРДЛОВСКОЕ

ТОКСОВСКОЕ

ЩЕГЛОВСКОЕ

НЕДВИЖИМОСТЬ,ЖКХ

ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

ОБРАЗОВАНИЕ

КУЛЬТУРА

СПОРТ

ЭКОЛОГИЯ

ЭНЕРГЕТИКА

ИСТОРИЯ

МЫ ПРОТИВ НАРКОТИКОВ


ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ

"ВСЕВОЛОЖСК-ИНФО"

ВЫПУСКАЕТ ТРИ ГАЗЕТЫ:

"НА ДОРОГЕ ЖИЗНИ" - ТИРАЖ 40.000

АРХИВ НОМЕРОВ

"ЗАНЕВСКИЙ КРАЙ" -

3000

АРХИВ НОМЕРОВ

"НА ВСЕВОЛОЖСКОЙ ЗЕМЛЕ" - 5000

АРХИВ НОМЕРОВ

 

РЕКЛАМА

КОНТАКТЫ


СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Владимир ЛЕОНОВ,

депутат Законодательного собрания Ленобласти 1–3 созывов

Современная история становления МС в нашей стране (после принятия Конституции 1993 года) – это по существу история непрерывной отчаянной борьбы местной чиновной власти, не желающей расстаться с привычными полномочиями, с ростками действительного народовластия. Борьба, пережившая три реформы МС по реализации указа президента 1993 года и двух законов, первый из которых был принят при Ельцине в 1995 году, а второй - при Путине в 2003 году.

В результате этой борьбы и сознательного невыполнения первого закона о МС повсеместно возникла противостоящая закону система МС. При этом беда закона заключалась только в том, что ни контролирующие органы, ни гаранты Конституции и федеральных законов - президенты Ельцин, а затем Путин - не выполнили своих обязанностей, предоставив субъектам федерации толковать и исполнять этот закон, как им вздумается. Неожиданно вдруг прозрев, президент Путин вместо того, чтобы потребовать выполнения закона, вносит в Госдуму его новую редакцию, реализация которой в отсутствии контроля, в том числе со стороны президента, также сопровождалась массовыми нарушениями и не была выполнена в полном объеме. Почему это стало возможным?

Естественно, все началось с момента принятия далекой от совершенства Конституции в 1993 году.

МС В КОНСТИТУЦИИ РФ

Законодательное обеспечение МС должно системно толковать (раскрывать) Конституцию РФ, которая, в свою очередь, должна определять все сферы жизнедеятельности государства, в том числе и МС, наиболее важным содержанием.

Конституция страны должна не только давать базовые правовые положения, но и предопределять структуру всего законодательства и порядок его формирования. Кроме этого, Конституция должна быть и сводом правовых терминов, которые обязательно должны толковаться и применяться в федеральном законодательстве. Практически каждая статья Конституции должна требовать определенного федерального закона (ФЗ). И любое федеральное законодательство обязательно должно быть связано с Конституцией РФ.

Однако Конституция РФ (статьи 12, 72 и 130-133), введя и используя понятие МС, не дала его определения. Она лишь обозначила некоторые его признаки, отвечая на вопросы: что обеспечивает МС (п.1 ст.130), как осуществляется МС (п.2 ст.130) и где осуществляется МС (п.1 ст.131).

Таким образом, МС в рамках Конституции РФ – это некое "нечто", которое что-то обеспечивает, как-то и где-то осуществляется. И это "нечто" в РФ «гарантируется» (ст.12), при этом подчеркивается (ст.12), что оно самостоятельно лишь в пределах своих полномочий, которые в Конституции не раскрываются. Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий МС к нулю, можно свести к нулю и само "нечто". Это означает, что статьи Конституции РФ о МС лишены необходимого правового содержания и сводятся по существу к следующим положениям:

- "В РФ признается местное самоуправление" (ст.12);

- "В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: …

 установление общих принципов организации системы органов… местного самоуправления» (п.1 ст.72);

- "По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ" (п.2 ст.76).

Следовательно, Конституция РФ лишь номинирует (называет) МС и регламентирует порядок его правового определения федеральным и субъектным законодательством и не может «гарантировать» МС. То есть, в РФ Конституцией в действительности «гарантируется» не МС, а лишь порядок его правового определения и реализации.

ЗАКОН от 28.08.95 № 154-ФЗ

Первый федеральный закон (ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (от 28.08.95 № 154-ФЗ), определивший, что такое МС, был принят в соответствии с п.2 ст.76 Конституции РФ через два года после принятия Конституции РФ. К этому моменту в стране в результате первой реформы, проводимой по указу президента Ельцина 1993 года, кое-где появились почти бесправные представительные органы МС, например, в Ленинградской области – в городах и крупных поселках.

Данный закон в ст.2 дал общее представление МС, не раскрывая его нормативного содержания. И это неудивительно: МС – это не более чем обобщающее понятие, имеющее конкретный смысл только в своих формах и их комбинациях. Только применительно к формам МС, а не применительно к МС вообще, более или менее конкретно могут быть определены: юрисдикция этих форм на конкретных территориях, пределы полномочий и соответствующая им собственность.

Определенными законом формами МС (в терминологии закона – "формами участия населения в осуществлении местного самоуправления" - п.2 ст.27), являлись:

- "муниципальное образование" (ст.6, ст.8 и др.);

- "территориальное общественное самоуправление" (п.1 ст.27);

- "другие формы" (п.2 ст.27).

Именно комбинация этих форм и территориальных единиц, на которые распространяются юрисдикции этих форм, определяет МС на определенной территории. В соответствии с этим ФЗ территориальной основой МС являлось административно-территориальное деление.

Административно-территориальное деление – территориальная основа, разбиение на территориальные единицы, структура (схема) территории, вложенность (вхождение) территориальных единиц одна в другую (территориальная иерархия). При этом федеральное законодательство должно определять не только деление на субъекты, но и территориальное деление субъектов РФ. В последнем случае оно должно быть задано не конкретно (границами территориальных единиц), а нормативно, т.е. системой показателей и критериев (например, численностью проживающего населения).

 Территориальное деление – необходимый и древний принцип территориального управления. Существующее территориальное деление РФ берет свое начало от Указа Петра I с 18 декабря 1708 года (губерния – уезд - волость).

Необходимость территориального деления (как и других управленческих делений – производственных, армейских и т.п.) вызывается невозможностью непосредственного управления из одного центра.

При этом иерархия управления обязательно предполагает определенную автономию (самостоятельность) каждого уровня (только при этом иерархия имеет смысл) независимо от того какой она является: унитарной, федеративной или конфедеративной. Различия в этих случаях определяются степенью автономии уровней.

Степень автономии определяется типом и соответствующим статусом территориальной единицы (объемом и значимостью полномочий).

Система административно-территориального деления и соответствующих статусов составляющих территориальных единиц и образует то, что называют административно-территориальным устройством.

 Административно-территориальное деление с соотнесенными к территориальным единицам формами МС образует административно-территориальное устройство МС на некоторой территории. При этом корректно осуществленное территориальное деление должно быть согласованным для всех уровней территориального управления. К сожалению, такое согласование отсутствовало, поскольку не было, и до сих пор нет, ФЗ об административно-территориальном устройстве РФ, а решение этих вопросов было отдано "на откуп" субъектам РФ (п.2"л" ст.5 ФЗ "Об общих принципах организации … государственной власти субъектов РФ").

Наиболее существенной и регламентированной первым ФЗ о МС формой МС являлось муниципальное образование (МО). Его регламентации посвящена большая часть этого закона. Применительно к МО это по существу не "рамочный" закон, а закон прямого действия. Субъекты РФ были обязаны его реализовать.

Но именно в его реализации заложена "вторая сторона медали" – привязка МО к территориальной единице.

К сожалению, эта сторона вопроса не только была отдана "на откуп" субъектов РФ, но и изложена крайне неоднозначно, что позволяло субъектам, как ранее возникшей и более сильной власти, чем МО, решать вопрос в свою пользу.

Суть сказанного была заложена в п.1 ст.12 закона: "Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ".

При отсутствии федеральных нормативов и федерального законодательства об административном территориальном устройстве эта статья закона была ошибочно истолкована субъектами РФ, как право произвольно устанавливать территорию МО (например, создавать МО в районах, но не создавать в волостях).

На самом деле смысл данной статьи совсем иной. В соответствии с синтаксисом русского языка тире является императивной связкой "есть", "является". Таким образом, предложение п.1 ст.12 состоит из двух юридических положений:

- территории городов, районов… устанавливаются...;

- муниципальными образованиями являются - города, поселки,… районы, волости.

Таким образом, субъекты РФ были обязаны неукоснительно выполнить данный закон, создав МО на всех перечисленных в п.1 ст.12 закона территориальных единицах, предварительно построив (установив) эти территориальные единицы в соответствии с требованиями организации в их границах МО.

В соответствии с существующей до сих пор в субъектах федерации территориальной иерархией, в которой одни территориальные единицы входят в другие (города, поселки, волости входят в районы), принятый ФЗ предусматривал и соответствующую "вложенность" МО. Так, п.3 ст.6 ФЗ определял: "В случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ".

Таким образом, первый ФЗ ввел порядок разграничения полномочий между «верхним» (регулирующим) и «нижним» (приближенным непосредственно к населению) уровнями МО. А чтобы «верхний» - районный уровень не злоупотреблял своим положением, разграничение полномочий должен был осуществлять представительный орган госвласти субъекта РФ.

Такая двухуровневая система МО позволяла сочетать приближение к населению, учет соответствующих возможностей «нижнего» уровня (поселков и волостей в границах района) и района, как регулирующего уровня, и разграничение полномочий между ними (закрепление ряда полномочий за «верхним» уровнем). При этом не было необходимости осуществлять это разграничение в каждом конкретном случае. Такое разграничение является типовым, поскольку поселки и волости, чтобы быть таковыми, должны удовлетворять определенным общим критериям, которые и определяют их возможности.

Вот тут и возникло главное препятствие на пути реализации данного закона. Федерального закона, предусмотренного п.1 ст.12 ФЗ о МС и определяющего территориальное деление субъектов РФ, принято так и не было. А существующее территориальное деление непосредственно для реализации закона о МС не годилось. Как строить МО на нижнем уровне, если, например, в Ленинградской области были, и есть по сей день, десятки поселков, в которых вообще никто постоянно не живет, а во многих поселках живет не более десятка человек, и были волости численностью в пару сотен людей? Ведь для функционирования МО нижнего уровня требуется территория, на которой проживало бы ну никак не менее 1000 человек.

В таких условиях субъектам РФ необходимо было самим сформировать новое территориальное устройство, что следовало из п.1 ст.12 ФЗ о МС. А это большая дополнительная работа, требующая к тому же грамотных специалистов. И главы субъектов РФ (губернаторы) стали выполнять закон о МС так, как им было выгодно, вольно толкуя п.1 ст.12, и п.3 ст.6 этого закона как право субъекту РФ самому определять территории, на которых будут организованы МО. Губернаторы, стремящиеся к максимальной и бесконтрольной власти, были не заинтересованы организовывать более сложную, менее зависимую от государственных органов субъектов РФ, но нужную населению двухуровневую систему МО.

Что в результате произошло, я покажу на примере Ленинградской области.

Названный ФЗ не содержал никаких дополнительных к выборам условий создания МО на соответствующих закону территориях. Органам государственной власти субъектов РФ необходимо было обеспечить выборы представительных органов МО не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу этого закона.

Поэтому в Ленинградской области был принят и вступил в силу закон "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" от 01.10.96 г. № 28-оз, который предписывал главам администраций районов, городов, поселков и волостей Ленинградской области назначить проведение выборов представительных органов МО на своих территориях до 22 12.96 г.

Однако до выборов по инициативе губернатора с целью упрощения системы МС и формирования МО только на верхнем уровне на территориях районов были проведены референдумы. Положительные результаты этих референдумов были незаконно истолкованы чиновниками как отказ населения от самостоятельного МС в районных городах, поселках и волостях, хотя ни прямо, ни косвенно в вопросах референдума этого отказа не было.

После чего выборы исполнительной властью были назначены и проведены только на 29 территориях МО (17 районов, 6 городов областного значения, а также 4 города районного значения, 1 поселок и 1 волость, которые выразили несогласие по вопросам референдумов).

На остальных соответствующих закону территориях МО Ленинградской области (их было более 200) выборы проведены не были.

В результате чего, за редким исключением, население было обманным путем лишено права на непосредственное МС в городах, поселках и волостях.

И МС утвердилось вопреки закону в основном лишь в районных муниципальных образованиях (какая же это максимально приближенная к населению форма народовластия?!). А нижний уровень, предусмотренный законом, вообще не был сформирован.

Кроме того, в нарушение закона представительные органы большей части МО не являлись юридическими лицами и не имели избранных председателей из числа депутатов. И это было закреплено в уставах этих МО! Во многих уставах глава МО являлся «высшим должностным лицом МС» и «организовывал деятельность представительного органа МО» и даже «являлся его председателем». В соответствии с ФЗ глава МО мог лишь председательствовать на заседаниях представительного органа, то есть, он не мог быть его председателем и организовывать его работу. В соответствии с ФЗ главой МО являлось «выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории МО». «Осуществлять» в русском языке означает приводить в исполнение, воплощать (в данном случае нормативные правовые акты представительного органа). Следовательно, глава МО не мог быть «высшим должностным лицом МС», поскольку по закону он мог возглавлять не МС в целом, а только администрацию МО. Причем, по ФЗ только наличие выборных (представительных) органов МС являлось обязательным. Администрации в МО могло и не быть.

Но что может представительный орган по существу без первого лица, да еще и без юридического статуса?!

Такая организация МО настолько удалила районные представительные органы МО от населения, что отстранило их от решения непосредственных вопросов жизнеобеспечения, то есть привело к отсутствию действительного самоуправления.

Надо сказать, что под давлением критических выступлений, в том числе с трибуны Законодательного собрания, исполнительная власть области, видя всю ущербность своей позиции, вынуждена была признать все содеянное только первым этапом реформы. Действительно, на одном и единственном уровне МО находились такие «разнокалиберные» МО. И все они исполняли одни и те же полномочия. И хотя исполнительная власть называла это «определенными достижениями», не видеть несостоятельность такой системы МО она не могла. Потому предложила следующий этап «реформирования»: между МО, находящимися на территории одного района, разграничить полномочия, объекты собственности и источники доходов, а в городах, поселках и волостях, не являющихся МО, организовать территориальное общественное самоуправление. И на этом с реформой покончить, поскольку, мол, уже законно ввести двухуровневую систему МО невозможно, тем более что «с точки зрения здравого смысла начинать эту работу можно, лишь убедившись в абсолютной непригодности существующей системы МС и абсолютном превосходстве двухуровневой системы».

К сожалению, для власти, не исполнившей закон, почти всегда определяющим становится не закон, а здравый смысл, который, как заметил один мудрец, является «суммой предрассудков своего времени». Я бы добавил: и за которым всегда скрывают определенные интересы.

Мои предложения по выполнению закона были также встречены мощной акцией противодействия со стороны всех глав районных МО, естественно, явно не заинтересованных передавать власть на места. В областной газете «Вести» от 30.03.2000 г. рядом с моими аргументами было опубликовано их открытое письмо о том, что двухуровневая система МО не имеет смысла, более того, что её реализация, мол, «приведет к дальнейшему обнищанию населения». Естественно, всё это было заявлено совершенно голословно (без доказательств).

Стоя на страже федерального и областного законодательства о МС, я все свои депутатские годы вел борьбу как с исполнительной властью, толкующей в свою пользу нормы законов, так и с коллегами, по тем или иным обстоятельствам не желающим действовать в интересах населения. Мною в СМИ, в сборниках всероссийских конференций, в сборниках трудов Государственной Думы были опубликованы статьи с анализом существующего законодательства и действий властей в данной сфере, а также предложениями по исправлению ситуации. На необходимость принятия срочных мер по реализации невыполненных положений ФЗ о МС я обращал внимание в своих выступлениях на парламентских слушаниях «О проекте концепции правового обеспечения развития федеративных отношений в РФ» (16.10.01) в Совете Федерации и на парламентских слушаниях «Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства РФ» (14.10.02) в Госдуме.

Но все мои попытки исправить положение, в том числе принятием разработанных по моей инициативе областных законов, неизменно блокировались. Административный ресурс оказался сильнее любой логики.

Не помогли многочисленные обращения к депутатам ЗакСа, губернаторам и прокурорам области, к Генпрокурору РФ и в федеральный суд, к полномочным представителям Президента РФ и даже к президентам Ельцину и Путину.

Кстати, с Ельциным вообще вышел почти анекдотичный случай. Начальник управления по делам местного самоуправления администрации президента, раздосадованный моей настойчивостью, вызвал меня в Москву и заявил буквально следующее: «Вы что, не видите, что президенту не до вас? У вас хоть какое-то местное самоуправление, но есть. У других нет и этого!».

ПРОДОЛЖЕНИЕ - стр. 2

vsevolozsk-info.ru

Учредитель и издатель интернет-портала - ООО "Издательский дом "ВСЕВОЛОЖСК-ИНФО",  E-mail: vsev-info@land.ru, vsevolozsk-info@rambler.ru

При перепечатке материалов сайта и газет ссылка обязательна